1937年抗战全面爆发后，中国共产党倡导的、以国共两党合作为基础的抗日民族统一战线正式形成。这时为了广泛深入发动群众，实现全民族抗战，中共和各抗日党派，国民党内民主派以及无党派爱国人士，一致要求建立民主政治，迅速设立民意机关。

        迫于形势，国民党政府于1938年3月在中国国民党临时全国代表大会上，决定设置国民参政机关，并于同年7月在汉口召开了第一届国民参政会。国民参政会容纳了中共和各抗日党派、民主人士参与议政，表明国民党政府团结抗日的意向。

        但是，国民参政会不是由民主选举产生的，并非民意机关，只是国民党一党专政下的一个战时咨询机关而已。它的设立没有、也不可能改变国民党一党专政的政权性质。所以，在抗战时期召开的历届国民参政会上，争取民主政治的斗争就成为重要的议题。也正因此，抗战时期中共在国统区重庆掀起了两次宪政运动高潮。

第一次宪政运动高潮

        自1939年9月一届四次国民参政会议决定准备“实施宪政”到1940年9月国民党中央决定延期召开“国大”这一年内，在国民党统冶区重庆，掀起了第一次宪政运动的高潮。

        这次宪政运动是由中国共产党参加领导，并在各民主党派进步人士共同发起推动下开展的。陪都重庆率先发动，成为这次宪政运动的中心，随之桂林、成都、上海、北平等地也如火如荼。

        1939年10月至12月，中共中央先后两次发出关于宪政运动的指示，阐明中共对宪政运动的基本立场和原则。第一次，于1939年10月2日提出“要求立刻实行民主政治，召集真正民选的全权的国民大会，实施宪政”，号召中共党员“积极参加国民参政会的各种宪政运动”。第二次，于同年11月21、22日，中共南方局在《新华日报》发表《建立宪政规模》《召集国民大会与实施宪政的先决条件》等社论，并明确提出建议，指出实行宪政的中心是给人民以民主，各党派政治地位一律平等，人民要有言论出版、集会、结社之自由，以及开展国大和宪法问题的公开讨论等，是实施宪政的最低的先决条件。国民党六中全会决议公布后，中共中央12月1日关于推进宪政运动的第二次指示提出中国共产党应“积极的主动的参加与领导这一宪政运动，使之成为发动广大民众，实现民主政治的有力的群众运动”。中共对宪政运动提出根本主张与临时办法，那就是“要真正实现新式代议制的民主共和国”。

        为了达到这个目的，决定：立刻实现人民言论、集会、结社、出版、信仰自由的民主权利，作为召集国民大会实施宪政的先决条件；1937年4月30日国民政府立法院修改的国民大会选举法必须废弃或彻底修改，原国大代表应取消改选；国民大会应是全权的民意机关，除制定宪法外，应有选举与改组国民政府之权，国大休会后应设立常驻机关；1937年5月8日国民政府所宣布的宪法草案必须彻底修改。中共中央估计这些原则国民党不会允许全部实行，准备承认必要的对抗战有利的临时办法，只要有进步性，中共就本着团结抗战的立场积极参加宪政运动。

        中共还提出，为了动员全国民众推进宪政运动，各地应成立国民宪政促进会的群众团体，组织座谈会、研究会，出版刊物。这些团体力求由赞成宪政的政界人士、军人、公正士绅、名流学者、左倾分子等来发起，中共党员应积极参加，并要与国民参政会的宪政组织取得联络。

        根据中共中央的指示，在中共南方局直接领导下，西南大后方特别是重庆开展了轰轰烈烈的宪政运动。中共南方局通过各种公开形式，领导各界人士积极参加国统区的宪政运动。譬如：董必武参加国民参政会宪政期成会，推动各民主党派人士组织各种宪政座谈会，讨论宪政问题。再如：邓颖超组织发动重庆、成都、桂林等地妇女界成立妇女参政座谈会和妇女宪政促进会。这一时期有组织的宪政活动主要有两种形式，一种是官方成立的宪政期成会，一种是中共领导和民主党派参加的群众性的宪政促进会和宪政座谈会。 

        宪政期成会是在一届四次参政会上决定成立的。1939年9月18日，由蒋介石在闭幕式上宣布了期成会委员名单19人，他们是：张君劢、张澜、史良、陶孟和、章士钊、黄炎培、左舜生、李磷、董必武、许孝炎、罗隆基、傅斯年、罗文干、钱端升、褚辅成等，召集人是黄炎培、张君劢和周览。期成会的任务是协助政府促成宪政的实现。9月20日召开了第一次期成会。会议决定：国民参政会关于实施宪政的决议案，在国民政府未表示接受以前，先为假设的研究；要求国民政府在10月10日明令实施宪政；希望公布宪法最迟不超过参政员现任期满9个月。次日，黄炎培向蒋介石报告了会议情况。

        一届五次参政会召开前，1940年3月20自至30日，宪政期成会召开了10天会议，讨论修改《五五宪草》问题，拟订了宪法草案8章138条。这个宪草和《五五宪草》的区别在于较多限制了政府行政部门的权力，扩大了国民大会休会期几个常设机构国民议政会的权力。之前，3月2日，黄炎培向蒋介石报告宪法讨论情况时，蒋介石不动声色，误使黄炎培感到他态度极恳切开朗。实际上，蒋介石是不满意的。宪政期成会决定提交一届五次参政会讨论这个宪草修正案，结果参政会上引起了激烈的争论。主要争论国大休会期间要不要设立常设机构“国民议政会”。国民党参政员坚决反对，有的甚至破口大骂，争执未有结果，宣告休会。10分钟后，秘书长王世杰捧着蒋介石书写的两条意见当众宣读，即作为决议：一是宪法修正案和反对设国民议政会的意见一并交政府研究；二是对修正案其他部分持异议者，如有40人之联署移送宪政期成会研究宪法修正案。随后，蒋介石在讨论过程中发表意见，表明了自己的立场。他说修正案关于设立国民议政会主张“为吸取西欧之议会政治，与总理遗教完全不合”，又说修正案“对执政之束缚太甚，即为不能施行之制度。行之，必遭破坏”。蒋介石所谓的与总理遗教不合，就是指孙中山的权能分立。设立国民议政会就是限制了政府的能。经蒋介石表示之后，修正案无形取消。 

        1939年10月1日，国民参政会参政员褚辅成、江恒源、莫德惠、张澜、章伯钧、胡石青、沈钧儒、李瑛、左舜生、张君劢、张申府、王造时等13人发起，在重庆市银行公会邀请各界关心宪政人士举行宪政座谈会。到会100多人，并邀请中共参政员吴玉章、董必武及《新华日报》社长潘梓年参加，讨论了如何发动群众促进宪政之实施等问题。并决定继续经常举行座谈会。此后宪政座谈会遂成为一种宣传讨论宪政问题的灵活的组织形式。

        10月18日的第二次宪政座谈会有80多人参加，董必武是主席团成员。11月19日召开的第四次宪政座谈会，各界知名人士100多人参加，由黄炎培报告重庆宪政运动情况，李珊报告成都宪政运动情况，沈钧儒报告桂林宪政运动开展情况。这次座谈会决定成立宪政促进会，以促进国民党政府实施宪政。会议推举黄炎培、沈钧儒、李磺、董必武等84人为筹备委员。11月30日，宪政促进会筹备会在重庆巴蜀小学举行首次会议，到会50多人，推举黄炎培、孔庚、张申府、沈钧儒、董必武、秦邦宪、张友渔、沙千里、刘清扬、曹孟君、韩幽柯、章伯钧等25人组成常务委员会，下设秘书处及宣传、联络、研究3个委员会。 

        宪政座谈会大约半个月左右开一次，讨论有关宪政的问题。譬如讨论过抗战与建国的关系、抗战与民主的关系、《五五宪草》的修改问题、交流各地宪政运动的发展情况等，这都是当时的热门话题。座谈会是公开于民众的，各界人士自由参加。不仅有中国共产党和各民主党派人士，也有国民党人员参加。战时陪都重庆呈现出一派民主的气象，成为国统区大后方民主宪政运动的中心。 

        中共领导下的宪政促进会积极开展活动，组织各界宪政促进会。1939年1月，成立了重庆妇女座谈会。这是南方局领导的爱国进步的妇女组织，每星期开一次会，研究抗战形势和妇女问题。2月8日又举行了妇女参政问题讨论会，邓颖超在大会发言，指出妇女参政极为重要，应为推动民主政治的实现而奋斗。在此基础上，11月12日，重庆27个妇女团体的代表100多人联合举行宪政座谈会，由史良主持。陕甘宁边区妇女联合会驻渝代表团，南方局妇委委员张玉琴、廖似光出席座谈会，并就妇女与宪政问题作了发言。重庆妇女宪政座谈会影响很大。不久，成都、昆明、桂林等城市的各界妇女也先后召开了宪政座谈会。 

        1939年10月14日，中国青年记者学会总会在范长江主持下，在重庆召开了宪政问题座谈会。褚辅成、沈钧儒、邹韬奋、李中襄、张申府、江恒源及新闻记者30多人参加，并邀请了中共南方局常委吴克坚和《新华日报》潘梓年、徐冰等人出席。对如何实施宪政及抗战建国纲领之意义和宪政运动中新闻记者之任务等问题进行了热烈的讨论。 

        12月10日，重庆召开了重庆青年宪政问题讨论会。有500多人参加，盛况空前。会议讨论了“青年对宪政应有之认识”等问题，并决议筹备组织中国青年宪政促进会，邹韬奋在会上讲演了实施宪政的有关问题。重庆各大报如《中央日报》《新华日报》《新蜀报》还组织了一个推动宪政运动的团体。另一个是川康建设宪政期成座谈会，由青年记者学会成都分会等团体发起，数百人参加，也决定要组织宪政促进会。这样，于1939年12月10日成都各界正式成立了国民宪政促进会。到会200多人，推选出筹备委员70多人领导成都宪政运动。 

        在国统区宪政运动开展得比较好的还有广西桂林。中共中央南方局直接领导，与桂系军政领导以及各界文化人建立了良好的统一战线关系，因此广西宪政运动得以顺利地发展。桂系是与蒋介石有一定矛盾的地方实力派。这时他们看到民主宪政的要求是大势所趋，所以不加干涉，对共产党也表示友好，八路军驻桂林办事处就是在周恩来与白崇禧商谈后，同意在桂林设立的。此外还同意救国会的《救亡日报》和《国民公论》移到桂林复刊和出版。吸收大批进步文化人士参加以李宗仁、白崇禧为正、副主任的“广西建设研究会”，聘请胡愈之为研究会文化部副主任，千家驹为经济部副主任。这就为中国共产党在广西桂林地区领导开展宪政运动提供了良好的条件。 

        1939年冬，广西建设研究会中的进步分子发起成立“广西宪政促进会”，由李任仁等著名人士出面组织，并得到李宗仁、白崇禧的暗中支持。宪政促进会采取统一战线形式，团结各种政治倾向的人物，以左派和中间人士为主。在成立大会上，通过章程和宣言，要求国民党早日结束训政，实行宪政，承认各党派的合法地位，保障人民自由等。

        广西宪政促进会成立后，利用各种形式积极开展对宪法的研究，并公开批评国民党的《五五宪草》。还组织许多进步文化人士在《建设研究》（建设研究会的机关刊物）、《国民公论》和《救亡日报》上发表大量有关宪政的文章。并在《国民公报》《大公报》《全民抗战》《反攻》《理论与现实》等，发表了很多宪政运动的文章，形成了宣传民主宪政的热潮。

        国统区蓬勃发展的群众性的宪政运动，推动了各地宪政运动的开展，这引起国民党当局的极大忧虑。当第四次宪政座谈会决定成立宪政促进会之后，一天，蒋介石邀请国民参政会几位发起宪政座谈会的参政员谈话，表示大家对于实施宪政的办法可以加以研究。这显然是对建立各种宪政座谈会和宪政促进会有所不满。后来由国民党中央党部秘书长、国民大会代表选举总事务所副主任叶楚俭明确表示说，关于实施宪政的办法“研究可以，最好由少数学者在房间里研究研究，不要发表文章，搞什么运动!”国民党政府的方针是：把宪政囿限在少数学者的书斋里，而反对民众的宪政运动。于是便发生了指使特务捣乱第五次宪政座谈会的事件。许多不速之客混进会场，轮流破口大骂，攻击宪政促进会，哄嚷要取消，要求会后登报声明否认有组织宪政促进会这回事。主持人说明，宪政座谈会是流动性的集会，不便取消前次座谈会的决议。可是第二天中央社发出消息，硬是表决否认宪政促进会这个组织。

        为了遏制蓬勃开展的宪政运动，国民党中央宣传部首先于1940年向各级党部发布了《关于目前宪政运动诸问题的指示》，确定了宪政运动的基本方针。接着，4月18日国民党五届中常会第145次会议通过《宪政问题集会结社言论暂行办法》，对宪政活动进行多项限制。这两个文件全面表述了国民党所许诺的宪政的实质：第一，“宪政实施”后仍要坚持国民党一党专政的训政体制；第二，坚持1936年国民党一党包办的《五五宪草》和国大组织法，国大代表选举法；第三，国民大会召开后，只是制定宪政并不立即实行完政；第四，取消人民的言论集会出版的自由。这是公然否定准备“实施宪政”的决议。

        国统区的第一次宪政运动高潮，使人们认识到中国实行民主宪政的重要性和必要性，是中国人民第一次宪政思想启蒙的自我教育。

第二次宪政运动高潮

        1943年11月国民党第五届十一中全会宣告“准备实行宪政”，这时中国共产党和各民主党派在国统区又掀起了抗战时期第二次宪政运动的高潮。 

        抗日时期不谈宪政是国民党的既定方针。但国民党每遇到一次危机，就要大讲一次宪政，用以应付舆论，稳定其统治。这时大谈宪政的背景是军事反共未得手和迫于国内外要求实施宪政的舆论压力。1943年5月，国民党利用共产国际解散的时机，对中国共产党进行了全面的反击。共产党则通过各种渠道，将国民党反共活动通报各民主党派和各国在重庆的领事馆。这样，国民党的反共反民主行径就引起了国内外舆论的谴责。第五届十一中全会召开之前，蒋介石会见各民主党派领导人，谈到政治外交问题时，黄炎培等人提出应当提前实行宪政。他们认为建国必须从民治着手，才是康庄大道。十一中全会前，美国总统罗斯福向蒋介石建议：中国宜从早实施宪政；国民党应与国内各党派视为同等地位。为了变被动为主动，国民党中央全会专门通过了一个《关于实施宪政总报告之决议案》，重申“抗战结束后之一年内召开国民大会”的基本原则，口头上只是强调“完成实行宪政之一切准备”工作而已。譬如宪草研究小组由著名法学家张志让起草了一个宪政实施纲领性的文件，提出了开放政治结社言论出版自由和人民之基本权利等意见。秘书长陈布雷看后颇反感，遂搁置一边。张君劢、左舜生等在协进会上提出，应扩大国民参政会职权，不过只是能看下预算，而不是审查和议决的权力，这就引起国民党的拼命反对，最后敷衍了事。宪政实施协进会和宪政期成会一样，实际上是一个轻谈宪政的机关。 

        在宪政实施协进会召开之际，各界民主人士积极开展群众性的宪政运动，进行深入的宪政宣传。1943年11月2日，黄炎培、张志让发起创办政论性、学术性大型杂志《宪政》月刊，在银行界、实业界赞助下，组织《宪政》出版股份有限公司，给以经济上的资助。

        1944年元旦，《宪政》创刊，张志让任主编，先后出版了26期。《宪政》月刊创刊号一出版，立刻轰动了大后方，3天就已销售一空，10天后再版。《宪政》发表了郭沫若、沈钧儒、马寅初、邵力子、陶行知等许多政治活动家和进步学者的文章，高声疾呼实现真正的民主宪政运动，抨击纳粹法西斯主义，号召“中国人民应该团结一体，为抗战、为宪政、为民主而奋斗”。《宪政》月刊不仅团结了一大批进步文化人和政治活动家，还团结了一部分银行界、实业界人士，甚至也争取了国民党某些当权人物。譬如：傅斯年参加了编辑委员会，钱新之、卢作孚等列名为发起人和赞助人。表明这一时期的宪政运动，由文化界扩展到工商界、金融界，形成更广泛的统一战线。《宪政》月刊不只是一个宣传宪政民主的杂志，而且成为一个推进民主宪政运动的基地。《宪政》月刊创刊之后，1月4日由编辑部同仁发起组织宪政座谈会，以后每月举行一次，参加者有文化界、银行界、实业界、政界知名人士如孙科、邵力子、于右任、冯玉祥等都曾被邀参加过宪政座谈会。

        《宪政》月刊的出版和重庆群众性的宪政座谈会的召开，立刻引起国民党当局的重视。1月8日，蒋介石发表《对当前党政与青年团工作之指示》指出：“国民党应加强对宪草研究运动的领导，并加以控制。”他还说：“现在陪都文化界人士，已在举行宪政座谈会、讲演会等等，我们党部事前不能首先发动，为之倡导，已是落人之后；现在他既已成立，我们只有努力参加，力图补救。”他还要求：“各省地方党部与政府，以后一定要由中央通令，使之切实掌握各种研究会、座谈会等；如果不能掌握，宁可不令成立。对那些宣传宪政诋毁政府的言论要予以防止，防止的办法，并不是指官方的命令，而应该由我们的党员在团体之内发动，这样才不露痕迹。”

        在蒋介石这些指示的唆使下，国民党派出许多人参加宪政座谈会，从内部进行破坏和捣乱。但是群众性的民主潮流势不可挡。宪政座谈会持续了两年，开始时只有30多人参加，以后扩大到数百人以至发展成为一两千人的群众大会。宪政座谈会讨论如何推进宪政运动，要求开放言论出版自由，抨击国民党法西斯统治等重大问题。重庆各大报纸多次用很大篇幅发表座谈会记录。

        1944年3月1日，中共中央发出《关于宪政问题的指示》，指出国民党允许在抗战胜利后一年内开国大施宪政，这完全是为了欺骗人民，稳定独裁统治。但只要允许人民讨论宪政，就可以冲破其限制，把民主运动推进一步。中共中央决定参加并领导这一运动，以达到建立民主国家的愿望。

        根据中共中央的指示，1944年3月12日，周恩来在延安各界纪念孙中山逝世19周年大会上发表了《关于宪政与团结问题》的演讲，全面地阐明了共产党对当前宪政运动的基本立场和政治主张。他说：“首先，国民党及其政府如欲实施宪政，必须真正拿革命三民主义来做宪政的基础，而抗日根据地所做的一切，完完全全是革命三民主义性质的。其次，国民党如欲实行宪政，必须先实行保障人民的民主自由，开放宪政和实行地方自治3个先决条件。而人民目前最迫切需要的自由是人身居住的自由，集会结社言论出版的自由。”关于宪政问题，周恩来还强调：“基本原则是以革命的三民主义来建设中国。”意思就是要承认孙中山所倡导的革命民权和直接民权；现有的国大组织法和选举法，完全违背这些原则，必须“彻底修正”，国大代表应“重选”，“国大”应提前在抗战期间召开。关键在于国民党及其政府有无决心和诚意实施宪政。如果真有实施宪政的诚意，则应从“政治解决”国共关系入手，以取信于国人和盟邦，奠定抗战胜利之基础。周恩来的演讲明确指出了新民主主义宪政运动的方向、斗争目标和方法。

        在中国共产党和民主党派的鼎力推动下，大后方的宪政运动进一步发展。由重庆扩展到成都、昆明、桂林、西安等大城市。各地纷纷成立各种宪政团体，举行宪政讲演会、座谈会、强烈要求结束国民党一党专政，开放政权，改革政治，保障人权集会言论出版自由权利。以重庆为中心的大后方民主宪政运动，迅猛地向纵深发展。

        1945年4月至6月，中国共产党在延安召开第七次全国代表大会，毛泽东作了《论联合政府》的政治报告，阐明了中国共产党的政治路线和纲领。提出：“在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度，我们把这样的国家制度称之为新民主主义的国家制度。”毛泽东深刻地批判了国民党一党专政，指出：“它是中国民族团结的破坏者，是国民党战场抗日失败的负责者，是动员和统一中国人民抗日力量的根本障碍物，是内战的祸胎。因此必须废止国民党一党专政，建立民主的联合政府。这已经是中国人民的一致呼声。”但如何废止呢？中共提出分两个步骤进行。第一步，目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；第二步，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府。

        在第二次宪政运动中，中共提出的建立中国联合政府的战略目标，极大地促进了中国人民的民主宪政觉醒，大力地推动了中国民主化运动的历史进程。文